Taxe carbone et « gilets jaunes », la faute aussi aux économistes

Les hommes d’action qui se croient parfaitement affranchis des influences doctrinales sont d’ordinaire les esclaves de quelque économiste passé […] de quelque écrivailleur de Faculté.

John Maynard Keynes, Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936)

Instaurée en France à partir de 2014, la taxation « Contribution climat énergie » est assimilable à une taxe sur les émissions carbonées. Son augmentation, prévue dans le prochain projet de loi de finances, vient d’être suspendue ce 4 décembre par le Premier ministre Édouard Philippe pour six mois, puis dès le lendemain pour toute l’année 2019.

Les origines – en provenance de « quelque économiste passé » – de cette fiscalité nouvelle n’étaient assurément pas la préoccupation majeure des « gilets jaunes », dont le « soulèvement » a pris de court ces dernières semaines le gouvernement Macron.

Loin du monde réel

La fiscalité écologique et sa composante « taxe carbone » constituent des produits intellectuels explicites de la théorie économique et des économistes-experts qui répètent depuis des décennies un argumentaire basique : une taxe (vraiment) incitative permet de modifier le comportement des entreprises (d’où résulterait des technologies et produits à teneur moindre en carbone) ainsi que des consommateurs (se portant alors vers des biens plus vertueux).

La proposition est apparemment pertinente, car on sait bien qu’une hausse du prix des carburants et des combustibles fossiles entraîne le plus souvent une modération de leur consommation.

Mais la préconisation d’une mesure de fiscalité écologique-carbone peut être coupée du monde réel, endossée par la technocratie sans concertation et sans accompagnement des populations. La pensée des économistes, évidemment sans le vouloir, peut alors faire des dégâts. Les dernières semaines l’ont brutalement rappelé.

Taxe environnementale, une idée ancienne

Avec le Fresh Air Rate, taxe locale sur la propriété foncière, Alfred Marshall (1842-1924) est le premier économiste à avoir proposé une taxe environnementale⁽¹⁾ pour financer l’amélioration des conditions de vie des classes populaires.

Chez lui, la taxe est une conquête politique et sociale : elle doit aider à préserver les aménités et contribuer à l’amélioration des conditions de vie des populations. Elle ne vise donc pas à l’« efficience » par le calcul ; il ne s’agit pas d’une taxe incitative.

Mais c’est un autre point de vue qui a irrigué la théorie économique : celui d'Arthur Cecil Pigou (1877-1959) et de son The Economics of Welfare, paru en 1920. Le cadre d’analyse des économistes de l’environnement et de l’effet de serre demeure aujourd’hui borné par cette vision⁽²⁾ qui se ramène à quelques idées simples.

Quelques idées simples en cohérence avec l’analyse économique dominante (soit la théorie microéconomique néoclassique⁽³⁾) :

1. Les gaz à effet de serre représentent une « externalité négative » qui témoigne d’une défaillance du marché (les coûts environnementaux n’étant pas pris en compte par le système de prix).
2. En donnant un prix à la pollution, un prix au carbone par le biais d’un instrument économique du type taxe, on internalise l’externalité dans les prix de marché.
3. En conséquence de quoi, il y a « disparition » de l’externalité négative. La défaillance de marché est « supprimée ».

Voilà pour le miracle de la taxe incitative.

Mais il y a, on le sait depuis longtemps, une « inadéquation de la position néo-classique » en matière d’environnement, comme le soulignaient Olivier Godard et Ignacy Sachs dans leur article « Environnement et développement : De l’externalité à l’intégration contextuelle », paru en 1978 dans la revue Mondes en développement.

Inadéquation due – et, là encore, on le sait depuis longtemps – à la grande faiblesse pratique du concept d’externalité et de la démarche de l’analyse économique standard, qui suppose implicitement que solution par le marché et solution politique sont à peu près équivalentes⁽⁴⁾.

Hélas, en effet, le signal politique et le dissensus social peuvent l’emporter sur le signal prix et l’harmonie par le calcul…

Le casse-tête de la fiscalité écologique

Il ne faut surestimer ni le poids ni le rôle de la fiscalité environnementale sur notre continent, même s’il fait preuve d’innovation en la matière. « Il n’y a pas réellement de taxes environnementales en Europe ! La refonte de la fiscalité verte […] n’est en fait pas en marche… » Ce constat désolé⁽⁵⁾, on le doit à Hans Bruyninckx, directeur de l’Agence européenne pour l’environnement.

Et c’est encore plus compliqué aux États-Unis, où le mot « taxe » est tabou (avec une impossibilité partagée par tout l’establishment politique, et la quasi-totalité de la population, d’augmenter la fiscalité et de lever de nouvelles taxes). Outre-Atlantique, les évaluations disponibles à propos du consentement des ménages à payer pour combattre le changement climatique ne dépassent pas les 2-8 dollars par tonne de CO₂⁽⁶⁾ – alors que ce que l’on dénomme aux États-Unis « coût social du carbone » était estimé en 2015 à quelque 220 dollars la tonne de CO₂⁽⁷⁾.

Exemple récent des obstacles considérables sur le continent nord-américain : les citoyens de l’État de Washington viennent de refuser, le 6 novembre dernier par référendum, un projet de redevance carbone pourtant à forte composante sociale⁽⁸⁾ et soutenu par une large coalition d’environnementalistes, de militants pour la justice climatique, de syndicats ouvriers et de communautés pauvres.

En Suède, une politique « sociale écologique » depuis longtemps

Magdalena Andersson, la ministre suédoise des Finances, soutenait en 2015 que grâce à la taxe CO₂ mise en œuvre dans le pays en 1991 (initialement au taux de 27 euros par tonne de CO₂, autour de 120 euros par tonne de CO₂ aujourd’hui), son pays avait réussi à découpler la croissance du PIB des émissions de CO₂⁽⁹⁾. Bonne nouvelle !

Mais, si l’on regarde la relation PIB/émissions par tête sur le temps long en Suède, l’affirmation est beaucoup moins évidente : les émissions de CO₂ par habitant diminuent… depuis le début de la décennie 1970. Ce qui ne veut pas dire que la taxe carbone n’ait pas contribué, après son introduction en 1991, à réduire les émissions, mais que celle-ci n’a produit aucune rupture franche – en tout cas pas à elle seule un découplage PIB/émissions de CO₂.

Le processus de décarbonation en Suède doit être compris sur le temps long, inséré avec toutes les autres politiques conduites depuis plus d’un tiers de siècle. Le pays a engagé, depuis la première moitié de la décennie 1970, un ensemble de mesures combinées : production d’électricité d’origine hydraulique et nucléaire, fort développement des réseaux de chaleur urbains, politique très incitative sur les renouvelables.

Dans ce pays, soulignait récemment Fabrice Flippo dans The Conversation⁽¹⁰⁾, la taxe est à comprendre « comme s’inscrivant dans une stratégie lisible et générale, reposant sur un soutien politique fort ». Et Claude Henry de rappeler⁽¹¹⁾ que « la taxe CO₂ n’est pas un OVNI dans le paysage fiscal, économique et social suédois ; c’est un élément d’un ensemble cohérent et équilibré ».

Lucas Chancel souligne⁽¹²⁾, sans contestation possible, qu’en France « la fiscalité carbone pèse cinq fois plus sur le budget des 10 % les plus modestes que sur celui des 10 % les plus aisés ». En Suède, précise-t-il, « les ménages modestes peuvent faire appel à des conseillers sociaux qui évaluent finement le niveau de contrainte énergétique de chacun. Les prestations sociales perçues par les ménages intègrent alors ces informations ».

Et les économistes-experts de la fiscalité écologique et carbone de s’interroger sur ce que pourrait être une telle protection dans l’Hexagone.

La France a raté le coche

Les premières propositions pour une fiscalité carbone remontent en France au tout début de la décennie 1990. Depuis près de vingt ans, l’argumentation est cependant demeurée cadrée par le b-a-ba de l’analyse économique et une vision d’experts-conseillers des instances décisionnelles, sans qu’on s’intéresse trop à l’acceptabilité sociale d’une telle fiscalité, ni à la perception de son efficacité et de son caractère équitable.

Tous redécouvrent aujourd’hui bien tardivement ce qu’ils avaient laissé caché sous le tapis. « Politiques environnementales et sociales sont encore trop pensées séparément[…] rien n’a été prévu pour rendre la trajectoire d’augmentation de la taxe socialement juste et économiquement efficace », constate ainsi Jean‑Charles Hourcade⁽¹³⁾. Il était temps en effet de s’en apercevoir.

Quelques jours plus tôt, Christian de Perthuis se désolait lui aussi dans Le Point⁽¹⁴⁾ : « Au lieu de faire de la pédagogie, on s’est tu. Le retour de bâton, c’est une fracture croissante entre la France aisée et urbaine et celle de la périphérie ». Il y a eu, reconnait-il aussi⁽¹⁵⁾, « un accompagnement pas très social. […] la montée en régime de la tarification carbone ne peut se faire “contre” les citoyens ». Mais la faute à qui ? Que n’a donc dit d’incisif sur ce terrain-là Christian de Perthuis, le fondateur de la chaire « Économie du climat » à l’université de Paris-Dauphine ?

D’autres économistes – Patrick Criqui, Alain Grangjean, Benoît Leguet et Xavier Timbeau, – ont publié récemment dans The Conversation un article⁽¹⁶⁾ où ils militent pour « un Grenelle de la fiscalité écologique ». Pour « refonder le consensus social », préconisent-ils, des mesures redistributives doivent être mises en place : « extension du chèque énergie, chèques pour les changements de chaudières, chèques pour l’amélioration de la performance thermique du logement, chèques-train pour assurer quelques déplacements longue distance des ménages vivant en zones peu denses ». On ne discutera pas ici la pertinence de l’empilement de « chèques » proposé. Mais, là encore, ils auraient pu y penser et l’écrire fermement, avant.

Pour l’avenir proche et lointain, beaucoup plus d’économie politique, de sciences sociales et de considération pour la protection « sociale écologique », ne ferait pas de mal. Car les batailles autour de la fiscalité carbone – dont on dit qu’il conviendrait qu’elle soit fortement « croissante » pour lutter contre les dérèglements climatiques – ne cesseront pas de sitôt.