Paquet Énergie-Climat

Le « Paquet Énergie-Climat » (ou Climat-Énergie) est un plan d’action présenté par la Commission européenne le 23 janvier 2008 et officiellement adopté en avril 2009. Il vise à aider l’Union européenne à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) et à renforcer sa sécurité énergétique en diminuant sa dépendance à l’égard du pétrole et du gaz.

Ce paquet législatif fixe aux Etats membres de l’UE 3 objectifs dits « 3 fois 20 » d’ici à 2020 :

• réduire de 20% les émissions de GES par rapport au niveau de 2005, voire de 30% en cas d’accord international sur la réduction des émissions ;
• atteindre une proportion de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’UE et porter à 10% la part des énergies renouvelables dans le secteur des transports ;
• réduire de 20% la consommation d’énergie par rapport aux projections pour 2020 en améliorant l’efficacité énergétique.

Les deux premiers objectifs sont juridiquement contraignants contrairement au troisième.

Adopté fin 2008 par l’Union européenne, le Paquet Energie-Climat 2020 a fixé les objectifs dits « 3 fois 20 ». Le 24 octobre 2014, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE se sont mis d’accord sur de nouveaux objectifs à l’horizon 2030.

Le Paquet Énergie-Climat comporte quatre textes publiés le 23 avril 2009 : 3 directives (2009/28/CE, 2009/29/CE et 2009/31/CE) et une décision (n° 406/2009/CE). Il est, entre autres, associé à deux textes adoptés simultanément : le règlement n°443/2009 et la directive 2009/30/CE.

Réduction de 20% des émissions de GES d’ici à 2020

Dans le cadre du protocole de Kyoto, l’Union européenne s’était d’ores et déjà engagée à réduire de 8% ses émissions de gaz à effet de serre sur la période 2008-2012 par rapport à 1990. Elle s’est dotée d’un Système Communautaire d’Echange de Quotas d’Emission(SCEQE ou ETS – Emission Trading Scheme) de GES afin de renforcer ses engagements. L’évolution de ce système d’échange est précisée dans le Paquet Énergie-Climat par ladirective 2009/29/CE.

En 2011, le SCEQE concerne près de 12 000 installations européennes fortement émettrices de GES dans les secteurs de l’énergie, de la production et de la transformation des métaux ferreux, de l’industrie minérale ou encore de la fabrication de pâte à papier et de carton. A compter de 2012, le SCEQE s’applique de façon élargie aux sociétés actives dans les secteurs de la pétrochimie, de l’aluminium et de l’aviation civile. La directive 2009/29/CE du Paquet Énergie-Climat prévoit de remplacer dès 2013 les plafonds d’émission nationaux par un plafond unique européen diminuant chaque année pour atteindre une diminution des quotas d’émission alloués de 21 % relativement à l’année 2005 en 2020. Simultanément, une part importante des quotas doit être mise aux enchères : la totalité des quotas alloués au secteur électrique dès 2013, plus progressivement dans les secteurs industriels, notamment ceux soumis à une forte concurrence internationale.

Les secteurs d’émissions diffuses comme les bâtiments, les transports (non aérien), l’agriculture ou les déchets ne sont pas concernés par le SCEQE. La décision n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil fixe à chaque Etat membre un objectif propre de réduction des émissions de GES pour ces secteurs non visés par le SCEQE. Elle vise une réduction globale de 10% des niveaux d’émissions de GES enregistrés en 2005 d’ici à 2020. L’effort de réduction de chaque Etat membre est notamment fixé en fonction de son PIB par habitant et de son mix énergétique. Au nom du principe de solidarité européen, certains pays sont admis à augmenter leurs émissions de GES (dans une limite de +20% pour la Bulgarie) tandis que d’autres les réduisent (dans une limite de -20% pour le Danemark et au Luxembourg). La France s’est vu fixer un objectif de réduction des émissions de GES de 14% par rapport aux niveaux de 2005 pour les secteurs non visés par le SCEQE.

Le Paquet Énergie-Climat fixe également, avec la directive 2009/30/CE, un objectif de réduction de 10% d’ici à 2020 des émissions de GES au cours du cycle de production des carburants utilisés dans les transports. L’effort de réduction envisagé se répartit comme suit :

• - 6% (objectif contraignant) de réduction par rapport au niveau de 2010 ;
• - 2% (objectif indicatif) de réduction par l’utilisation de véhicules électriques ou par les technologies favorisant la limitation des émissions de GES ;
• - 2% (objectif indicatif) de réduction par l’utilisation de Mécanisme de Développement Propre (MDP) issu du Protocole de Kyoto. Ce système consiste à faire financer par des pays industrialisés des projets de réduction d’émissions destinés à des pays en voie de développement. En contrepartie, ils bénéficient de crédits qui leur permettent de réduire leurs propres niveaux d’émissions.

Les constructeurs automobiles sont contraints par le règlement n°443/2009 de réduire progressivement les émissions de CO₂ des véhicules neufs à 130g/CO₂/km d’ici à 2015. Il définit également un objectif pour 2020 de 95g/CO₂/km accompagné d’un mécanisme progressif de sanction en cas de dépassement.

Proportion de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’UE

Les Etats membres doivent développer, en accord avec leurs objectifs propres, les énergies provenant de sources alternatives telles que l’hydroélectricité, le solaire, l’éolien, la biomasse ou l’énergie géothermique. La directive 2009/28/CE fixe à chaque Etat membre des objectifs sur la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans sa consommation d’énergie finale brute afin d’atteindre un taux de 20% en 2020 pour l’ensemble des Etats membres. Pour la France, l’objectif est fixé à 23% contre 11,4% en 2008.

Dans cette optique, chaque État membre s’est vu attribuer un objectif propre. Celui-ci est calculé sur la base de la part des EnR dans la consommation du pays en 2005 et de son PIB par habitant. La France a par exemple pour objectif d’atteindre une part de 23% d’EnR d’ici à 2020, un niveau plus élevé que celui de l’Allemagne (18%). Tous les pays sont libres de choisir les sources renouvelables qu’ils souhaitent privilégier. Ils font état de leurs choix auprès de la Commission dans des plans d’action nationaux.

Les objectifs varient fortement d’un pays à un autre (par ordre croissant d’objectif) :

• entre 10% et 19% d’EnR dans la consommation nationale d’énergie en 2020 : Malte (10%, objectif le moins élevé de l’UE), le Luxembourg, la Belgique, Chypre, la Hongrie, la République tchèque, les Pays-Bas, la Slovaquie, la Pologne, le Royaume-Uni, la Bulgarie, l’Irlande, la Grèce, l’Italie et l’Allemagne ;
• entre 20% et 25% : la Croatie, l’Espagne, la France, la Lituanie, la Roumanie, l’Estonie et la Slovénie ;
• entre 26% et 35% : le Danemark, le Portugal et l’Autriche ;
• plus de 35% : la Finlande, la Lettonie et la Suède (49%, objectif le plus élevé de l’UE).

Trois États membres dépassaient d’ores et déjà leurs objectifs en 2012 : la Bulgarie, l’Estonie et la Suède. Trois autres pays en étaient très proches (95% de la cible atteinte) : la Roumanie, la Lituanie et l’Autriche. Notons que la Norvège, pays non membre de l’UE, envisage de satisfaire 67,5% de sa consommation finale d’énergie grâce aux EnR en 2020. 

Réduction de 20% la consommation d’énergie par rapport aux projections pour 2020 (efficacité énergétique)

Il est prévu, dans la décision n° 406/2009/CE, que la Commission européenne évalue, au plus tard en 2012, les progrès accomplis en termes d’efficacité énergétique, notamment dans les secteurs les plus énergivores (bâtiments et transports). L’institution est en charge de proposer des mesures renforcées ou nouvelles pour accélérer l’amélioration de l’efficacité énergétique, « au plus tard le 31 décembre 2012 ».

Une nouvelle directive sur l’efficacité énergétique est en cours d’examen afin de renforcer l’engagement, actuellement non contraignant, du Paquet Énergie-Climat.

Objectifs du second Paquet

Ses objectifs ciblent les mêmes thématiques que le Paquet Energie-Climat 2020 à des niveaux plus ambitieux, à savoir pour 2030 :

• réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de l’UE d’« au moins 40% » par rapport aux niveaux de 1990 (objectif de réduction de 20% à l’horizon 2020) ;
• porter la part des énergies renouvelables à 27% dans la consommation d’énergie finale de l’UE (objectif de 20% à l’horizon 2020) ;
• réduire de 27% la consommation d’énergie par rapport aux scénarios de consommation estimée pour 2030 grâce à des actions d’efficacité énergétique (20% à l’horizon 2020).

La réduction des émissions de GES constitue l’engagement le plus médiatisé dans le contexte actuel de lutte contre le réchauffement climatique. Pour rappel, l’Union européenne émet près de 10% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. En 2013, ses émissions ont diminué de 1,8% par rapport à 2012. Elles sont désormais inférieures d’environ 19% aux émissions de 1990, l’objectif européen à l’horizon 2020 devrait ainsi être aisément dépassé.

Fin 2015 se tiendra à Paris un sommet Climat (« COP 21 ») au cours duquel un accord international de réduction des émissions de GES sera recherché. L’Union européenne pourrait à cette occasion renforcer son propre objectif. 

Récapitulatif des objectifs Énergie-Climat de l'UE d'ici à 2020 et 2030 (©Connaissance des Énergies)

La consommation énergétique finale de l’Union européenne en 2009 est de 1,1 Gtep, soit près de 12% de la consommation mondiale.

Selon l’AIE, l’UE à 27 a émis en 2009 près de 3 577 Mt de CO2, soit près de 12% des émissions mondiales de CO2 (28 999 Mt). Dans le cadre du protocole de Kyoto, l’UE s’est engagée à réduire ses émissions de 8% durant la période d’engagement 2008-2012, par rapport aux niveaux d’émissions de 1990.

Enjeu environnemental

Avec le Paquet Énergie-Climat, l’UE souhaite symboliquement tenir un rôle de leader mondial du respect de l’environnement et de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (GES). Depuis plusieurs années, le GIEC (Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat) alerte la communauté internationale sur l’impact des émissions de GES sur le réchauffement climatique. Son rapport de 2007 corrèle  l’accroissement de la température moyenne globale enregistrée depuis le milieu du XX^e siècle avec l’augmentation des concentrations des gaz à effet de serre. 

Le GIEC évalue à 40% l’augmentation de la concentration de CO₂ dans l’atmosphère entre le début de l’ère industrielle et aujourd’hui, en raison de l’utilisation croissante de combustibles fossiles, de l’usage croissant de techniques agricoles émettrices de GES et de la déforestation. Le GIEC suggère dans ce même rapport de limiter l’augmentation des températures moyennes globales à 2°C par rapport à la période pré industrielle, ce qui implique de diviser par deux les émissions mondiales de GES relativement à leur niveau de 1990.

La directive 2009/31/CE fixe, d’autre part, un cadre juridique aux techniques de Capture et Stockage de CO₂ (CSC). La directive impose aux nouvelles centrales de plus de 300 MW une vérification de leurs sites de stockage, de leurs infrastructures de transport et un rapport sur la faisabilité d’installation de systèmes de CSC. Elle prévoit de promouvoir une dizaine de projets de CSC d’ici à 2012 afin de tester l’ensemble des technologies.

Enjeu de relations internationales

Lors du Conseil européen de mars 2007, l’Union européenne annonce la possibilité de porter son effort de réduction des émissions de GES à 30% d’ici à 2020 (par rapport à 1990, année de référence prise en compte par le protocole de Kyoto). Cet objectif est envisagé, sous réserve d’un accord international de réduction des émissions de GES post-2012, à travers lequel d’autres pays développés s’engageraient à réaliser des efforts comparables et auquel seraient intégrés des pays en développement, jusqu’ici exemptés d’un objectif de réduction (ex : la Chine ou l’Inde dans le cadre du protocole de Kyoto).

Le Paquet Énergie-Climat constitue un engagement de l’Union européenne à l’égard de la communauté internationale. Dans la décision n° 406/2009/CE du Paquet Énergie-Climat, il est rappelé le souhait de l’UE de voir diminuer les émissions mondiales de gaz à effet de serre d’au moins 50 % d’ici à 2050 par rapport à leurs niveaux de 1990 (de 60% à 80% pour les pays développés).

Enjeu économique

La mise en place d’un nouveau modèle de croissance, avec le développement du SCEQE et du secteur des énergies renouvelables, permet de créer de nouveaux emplois. L’UE entend, par ailleurs, faire face à l’augmentation de ses besoins énergétiques en renforçant son indépendance énergétique et assurer ainsi la compétitivité des économies européennes et la disponibilité d’une énergie abordable.

Les sommes générées par le dispositif du Paquet Énergie-Climat devraient avoisiner une trentaine de milliards d’euros par an entre 2013 et 2020. Le coût du Paquet Énergie-Climat est estimé à 1% du PIB européen, soit entre 100 et 120 milliards d’euros sur cette même période.

Quelle procédure législative européenne ?

La Commission européenne, qui est censée représenter « l’intérêt général de l’UE », dispose du pouvoir d’initiative législative. C’est ainsi cette institution qui a publié en novembre 2016 le « paquet Énergie propre », ensemble de très nombreuses propositions législatives relatives à l’énergie, rédigées par la Direction générale à l’Énergie (DGE) de la Commission.

Une fois les textes soumis par la Commission, ils sont « discutés, amendés et votés par les deux co-législateurs » de l’Union européenne, à savoir le Conseil de l’UE (qui représente les États membres) et le Parlement européen (qui représente les citoyens européens). Après avoir adopté leurs positions respectives, les deux institutions se réunissent en « trilogue » (en présence de la Commission européenne qui n’a toutefois pas de pouvoir de décision) pour trouver un texte de compromis. Ce dernier fait enfin l’objet d’une nouvelle validation des eurodéputés (vote en plénière) et du Conseil de l’UE (réunissant les ministres européens en charge de l’énergie dans le cas du paquet « Énergie propre »).

Les textes européens doivent par la suite être mis en œuvre par chaque État membre au niveau national : ils peuvent être « transposés » dans le droit national, le pays conservant une liberté dans la mise en œuvre des moyens pour atteindre les objectifs assignés (si le texte européen est une directive) ou s’appliquer directement (si le texte européen est un règlement).

1992 : le sommet de la Terre à Rio de Janeiro propose une première réponse internationale concertée aux inquiétudes liées à l’évolution du climat terrestre. Un traité peu contraignant, la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) y est ratifié par 189 pays, invitant les pays signataires à maîtriser leurs émissions de GES suivant le principe dit de responsabilité commune mais différenciée.

1997 : le protocole de Kyoto engage les pays dits « industrialisés » et les pays de l’ex-bloc soviétique à réduire leurs émissions de GES de 5%  par rapport aux niveaux de 1990 durant la période 2008-2012. Il prévoit un mécanisme d’échange de droits d'émission entre pays. Trois mécanismes de « flexibilité » sont mis en place afin de faciliter l’atteinte des objectifs : un échange international de permis d’émissions et le financement de projets par les mécanismes de développement propre (MDP, mécanisme favorisant les investissements des projets de réduction situés dans des pays en voie de développement) et de mise en œuvre conjointe (MOC). Le protocole n’a pas été ratifié par les Etats-Unis.

Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 : les objectifs du paquet Énergie font l’objet d’un accord. Ils sont votés à la quasi-unanimité lors de la session plénière du Parlement européen du 17 décembre 2008.

Décembre 2009 : la conférence de Copenhague (COP15) réunit les 193 états signataires de la CCNUCC afin de définir un nouvel accord international pour prolonger le protocole de Kyoto expirant fin 2012. Seule une déclaration d’intention, non contraignante, y est conclue. L’UE rappelle être prête à porter son engagement de réduction d’émission de GES de 20% à 30% si les autres pays industrialisés s’engagent à des efforts similaires.

Mars 2011 : la Commission européenne publie un Plan Efficacité Energétique afin d'atteindre l'objectif de réduction de consommation d'énergie de 20% d'ici à 2020. Plusieurs mesures y ont été intégrées :

• améliorer la performance énergétique et le rendement de la production et de la distribution d'énergie ;
• réduire la consommation liée au secteur des transports en engageant des investissements dans ce sens ;
• promouvoir un comportement responsable vis à vis de la consommation d'énergie ;
• renforcer l'action internationale en matière d'efficacité énergétique.

Décembre 2011 : à Durban (COP17), l’Union européenne affiche sa volonté d’engager tous les pays dans un accord contraignant de réduction des émissions de GES. Son attitude rend possible l’ouverture d’une seconde période d’engagement du protocole de Kyoto revendiquée par les pays en développement. En échange, elle obtient l’accord  des pays émergents pour s’engager dans une négociation devant déboucher d’ici 2015 sur un accord global et contraignant dont le démarrage devrait intervenir d’ici à 2020.

Octobre 2014 : de nouveaux objectifs à l’horizon 2030 ont été fixés par les chefs d'État et de gouvernement de l'UE, à savoir :

• une réduction des émissions de GES d’« au moins 40% » au niveau communautaire entre les niveaux de niveaux de 2030 et de 1990 (objectif qui pourrait être renforcé en cas d'accord global au sommet Climat de Paris en décembre 2015) ;
• une augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale de l’UE à hauteur de 27% en 2030 ;
• une réduction de 27% la consommation d’énergie par rapport aux scénarios de consommation estimée pour 2030.

Mai 2018 : la nouvelle directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments a été officiellement adoptée au niveau européen. Il s’agit du premier des 8 sous-ensembles du paquet « Énergie propre »(4).

Quelle suite pour le paquet énergie-climat ?

L’Europe estime qu’elle doit se donner en exemple et ainsi entraîner le monde dans une démarche qu’elle juge vertueuse. Selon Bernard Tardieu, Président de la Commission Énergie et changement climatique de l’Académie des Technologies, le prix du carbone sur le marché des ETS est beaucoup trop bas pour jouer un rôle économique significatif en Europe et dans le monde. L’UE n’émet que 11 % des émissions mondiales de GES et cette proportion décroît. Les efforts européens pénalisent l’industrie européenne sans qu’ils aient un impact notable sur les émissions planétaires.

Lorsque le sujet des énergies renouvelables est abordé, « renouvelable » et « intermittent » sont souvent confondus du fait du poids considérable de l’éolien et du photovoltaïque en Allemagne (32 GW photovoltaïque, 30 GW éolien, soit en cumul l’équivalent de la puissance nucléaire française). Pourtant des ENR aident à résoudre le problème de l’intermittence comme l’énergie hydraulique traditionnelle ou utilisée en STEP et les biocarburants qui, l’un et l’autre, permettent de stocker l’énergie.

Le problème du développement à grande échelle des énergies intermittentes dans le réseau électrique européen est souligné avec le besoin de réaliser des investissements massifs dans les infrastructures de transport d’électricité y compris à travers les frontières. On peut s’interroger sur la pertinence d’avoir développé si rapidement des énergies intermittentes notamment en Allemagne, sans attendre que les réseaux et les systèmes de stockage correspondants aient été construits ni même définis. La volonté était sans doute de développer des leaders industriels à vocation mondiale. Malheureusement, cela a surtout servi l’industrie chinoise.

Le Livre Vert se soucie du coût de l’énergie ainsi produite et de la dépendance des industries et des emplois aux politiques de subvention des états. Parmi les axes de développement, l’UE prévoit d’encourager les biocarburants de seconde génération, les smarts grids et les villes intelligentes, les technologies de stockage et le nucléaire de quatrième génération. Elle recommande d’exploiter les gaz et huile conventionnels et non conventionnels (shale gas and shale oil).

Le Livre Vert insiste sur les problèmes de la compétitivité industrielle de l’Europe et sur les conséquences d’une énergie (dont l’électricité) chère sur la compétitivité de l’Europe. Ce Livre Vert a le mérite de faire un effort de prise en compte de la réalité économique et physique. Il débouchera en fin d’année sur un document précisant les orientations importantes pour notre pays.